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生态文明社会调节机制:立法评估与制度重塑
  作者:   时间: 2012-9-5   来源:   点击:3302  

【期刊名称】《法律科学》 
生态文明社会调节机制:立法评估与制度重塑 
【作者】郑少华,齐萌 【作者单位】上海财经大学,上海政法学院 
【分类】法学理论 【中文关键词】生态文明,社会调节机制,要素量化评估法 
【英文关键词】 ecological civilization; social adjustment mechanism; evaluation method based on quantification of ele-ments 
【文章编码】 1674-5205(2012)01-0084-(011) 
【文献标识码】 A 【期刊年份】2012年 
【期号】 1 【页码】 84 
【摘要】
生态文明社会调节机制是否完善,直接关系到生态文明建设的成败。而生态文明社会调节机制的法律体系是一个纷繁复杂的法律系统,包括从中央到地方的法律、法规和其它规范性文件。通过运用要素量化评估法,并辅之以法律解释学的价值判断,可以有效地发现生态文明社会调节法律体系的问题和缺陷,进而提出完善该法律体系和加强生态文明法制建设的建议。 
【英文摘要】
Whether social adjustment mechanism of ecological civilization is perfect, directly related to the success orfailure of the construction of ecological civilization. The legal system regarding social adjustment mechanism of ecologicalcivilization is a huge and complicated legal system. It includes the laws, regulations and other legal documents from thestate to local levels. This paper applies the method of evaluation based on quantification of elements and supplemented by the value judgment of legal hermeneutic, might effectively detect the problems and defects of the concerning legal system,and put forward some suggestions concerning how to improve the legal system and the legislation of ecological civilization 
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1159468        建设生态文明的社会调节机制,源于20世纪60年代末以来日益高涨的环保浪潮和对环境恶化问题的深层次认识。而我国的环境问题也已经严重制约我国的经济发展和社会进步,成为危害生态文明建设的关键问题。如何治理和改善我国的环境问题,是摆在我们面前的一座大山,更关系到生态文明建设的成败。但是在生态文明的建设中,人们习惯于把注意力投向政府和市场。政府作为资源的掌握者和分配者,作为游戏规则的制定者和游戏的裁判者,自然应当担负起保护生态、治理环境的重任,并在环境保护和治理中发挥主导性的作用;市场当然可以从另外一个渠道发挥保护环境的作用。所以,政府和市场在环境保护和治理中的作用和地位是毋庸置疑的。但由于政府失灵和市场失灵的客观存在,以及环境问题本身的特点(它的广泛性和社会性)等原因,打破了民众传统思想中的由政府和市场包办环境问题的幻想,从而将公众推到了环境治理和保护的前线。{1}而且从本质上讲,环境问题是个人追求自我利益的理性行为所造成的一种社会非理性的结果,每一个作为社会存在的个人都对环境的状况负有责任,每一个人的行为都对环境有着一定的影响。因此,在环境问题日益严峻的今天,公众逐步成为环境治理的社会推动力和主导力量,并促进生态文明建设的社会调节机制的建立,而建立生态文明的社会调节机制更是实现建设生态文明宏伟目标的必然选择。但由于生态文明的社会调节法律体系过于庞杂,如何能有效、客观地检讨社会调节法律体系的现状和问题,是我们无法回避的一大难题。运用要素量化评估法和法律解释学的方法,对生态文明的社会调节法律机制进行评估,可以在发现和分析问题的基础上,提出生态文明社会调节机制的完善建议。
  一、讨论的前提:方法论的视角转换与解释
  当前,受社会心理结构的影响,社会各界包括学者、官员、媒体抑或平民百姓均以自身的话语进行着交流和互动,逐渐形成了具有普适性的感性认知—我国存在环境状况恶化、公众参与不足等问题,急需进行完善和改革。而得出上述结论的研究方法,多是采用法律的规范分析、环保的个案解读等方法,在一定程度上推动了我国环境法制和生态文明的进步。但这些方法都存在一定的局限性,比如感性化、操作性差、主观性强等,可能无法对我国生态文明的法律体系进行全面的、全景式的扫描和判断。而本文所采用的要素量化评估和法律解释学相结合的方法,有针对性地透视本土生态文明社会调节机制的现状,可以在一定程度上弥补其他方法的不足,给建设生态文明的法学研究提供一种新的视角。
  (一)要素量化评估法何以可能
  要素量化评估法是由澳大利亚资深环境法律专家伊恩·汉纳姆博士(Ian. D. Hannam)提出的。他从多年的水土资源管理实践中研究并总结出一套用于评价水土管理及环境领域的法律评估方法[1],即要素量化评估法。这一方法的核心是17个法律与制度要素[2],包括:制定目的、管辖、责任、目标目的、定义、注意义务、职责分工、机构、政策、教育、研究调查、公众参与、水土规划、水土管理、资金机制、实施、纠纷解决,并以这17个要素为标准来进行要素分析[3]。而在论及该方法的效用时,伊恩博士认为,首先,可以帮助立法者和决策者对于现有法律规则进行评估,决定其是否具有满足水土资源可持续利用的能力;其次,有利于指导现有法律的改革,或者帮助立法者制定一部新的水土管理的环境法律。{2}14
  要素量化评估法本质上是根据法律文件的特质及现实条件,通过理论和实践双重维度来设计对特定法律文件的定量评估标准,通过定量评估的数据发现问题的根源所在,并相应地提出完善性的建议,因此,该方法是一种典型的实证研究方法。由于它作为一种可行的方法,囊括了一部环境法律文件所应该规定的基本内容,即这17个要素作为评价与生态文明建设相关的法律及其他规范性文件的标准是合理且充分的[4]。
  当然,对法律文件的评价并不是单纯为了评价而评价,而是为了通过评价法律文件,发现其中存在的问题和不足,从而为法律的完善和修改做准备。而要素量化评估法的特色即在于此,通过选择需要量化的环境领域,进而选择该体系中具有典型意义的法律文件,并运用17个法律和机构要素,对选择的典型法律文件进行分析,从而根据分析的结果得出需要改进的建议。
  (二)法律解释学何以必要
  要素量化评估法作为一种实证主义的研究方法,带有缺乏价值判断的先天性缺陷。它主要是从形式上评价法律文件的规范性和合理性,而没有对现实生活中的实际情况加以诠释,也就是说并不涉及对法的实施层面的考察。{1}而法律解释学则可以在一定程度上弥补要素量化评估法的缺憾。
  首先,法律解释学旨在阐明法律规范的立法意图、适用范围、构成要件和法律后果。法律解释属于价值判断的范畴,是正确适用法律的必要前提。法律解释学通过对法律规范的真实意旨与实证效果的解释,弥补了要素量化方法中对法律价值判断的缺失。其次,法律解释是一个以法律目的或社会目的为主导的思维过程,其目的旨在澄清法律疑义,使法律含义明确化、正确化。同时,法律解释学的运用范围相当广泛,可以运用到法治的每个角落中,包括立法、执法、司法的全过程。有鉴于此,考虑到要素评估法的局限性,未必能全景地展现某部法律或法律体系所呈现的社会调节机制的内容,所以有必要将法律解释学和要素评估法结合使用,从而更全面而又客观地分析和解读生态文明的社会调节法律机制。
  二、生态文明社会调节机制立法评估的要素确定:理论基础与实践需求
  (一)要素确定的理论基础:社会参与的本质建构
  1.社会本位:第三部门的兴起
  第三部门,是指介于国家和市场之间的各种非国家和非政府所属的公民组织的总称,这是相对于公共部门而提出的概念。{1}第三部门的兴起,不是偶然的,而是有其深层次的原因。从政治层面来说,第三部门代表的是利益群体存在的草根性体现了以权利制约权力的理念,使政府的部分权力过渡给第三部门以及弱化政府权力;{1}从经济层面来说,第三部门的兴起通常被认为是市场失灵及弥补政府在解决市场失灵时不足的一种表现;从社会层面来说,第三部门的兴起源自人们自愿组织和自愿结社的传统,以及自我保护的意识。在生态文明建设中,第三部门的兴起.对于生态文明的建设具有重要作用。它对于克服市场失灵和政府失灵产生的外部性,真正实现公共权力的让渡有着巨大的推动作用,并符合社会利益多元化和社会本位的公民诉求。
  2.公众参与:参与式民主理论的复兴
  参与式民主理论以公众参与作为理论建构的核心,认为国家和社会之间并不存在明确的界限,政府在所有类型的公共决策过程中,必须让公民参与进来,并有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。{2}6加之现今社会是一个多元的、兼容并包的开放型社会,公民不仅仅是参与所需的生产和生活,更应该积极参与政治和社会生活。参与的范围不仅包括政治的公民参与,还包括非政治的公民参与。所以,公众参与原则不仅适用于物质文明、精神文明、政治文明,同样也适用于生态文明。在生态文明的建设中,确立公众参与原则,是出于实现社会主义民主政治的需要,体现了人民当家做主的理念。我国环境法之所以要确立公众参与原则,也是出于实现社会主义民主政治的需要。社会主义民主政治除了包括国家形态的民主外,也包括非国家形态的民主。因此,我们有必要构建参与型社会,其特质包括:政府有责任公开环境信息,并建立必要的程序保障公众获取有效的环境信息;提高NGO的地位,培养NGO的参与意识和能力,从而确保公众真正能参与到环保的各个环节;监督环境权力的行使,防止环境权力的异化。而要达成以上目的,就必须确立公众参与原则,不断地拓展公民参与的机会,保证政府的行动镶嵌着公众的智识,才能真正实现建设生态文明领域的民主。
  3.科学发展观:“以人为本”的理念
  科学发展观具有鲜明的时代性和现实针对性,它立足于解决中国改革开放的现实问题和全球性问题,针对我国现阶段面临的重大问题和难点问题,是对社会主义现代化建设规律认识的深化,有着多方面的理论创新。它强调以人为本和全面协调可持续,从系统的角度、生态的角度和人本的角度全面深刻地阐述了发展的本质。科学发展观的基本要求是坚持全面协调可持续发展。而其中的中心又是坚持人的全面发展、人与自然和谐发展、经济和人口资源环境和谐发展。所以,坚持以人为本和全面协调可持续的理念,就必须体现作为社会主体—人的参与和发展。发展的核心是人而非其它,发展的最终目的是为了人的全面发展。{2}所以说,科学发展观的落实需要人的全面参与,而人的全面参与也体现和表达了建设生态文明的良好愿景。
  (二)要素确定的实践需求:社会参与的现实条件
  1.程序主义范式:自由主义法治与福利国家法治的互动
  自由主义法治范式是以形式理性为主导而建立起来的,它认为在建构起来的自由主义法治社会中,人们可以自由、理性地追求其人生目标,并最终实现社会正义。但历史的发展告诉我们,自由主义法治并没有给我们带来真正的自由和正义,实际上掩盖了自由和正义的真正寓意。于是,福利国家法治范式出现了,它企图以实质的正义关怀来修正、改进过于形式化的自由主义法治范式,力图实现真正的自由平等、社会公正和对弱者的保护。但是,福利国家法治范式的过度干预倾向,使人们的自由和正义的实现同样受到了威胁。{3}反思以上叙述的两种范式,其不足在于单纯的关注某一要点,而忽视了私人自主和公共关怀的互动和联通。所以,注重私人自主和公共关怀具有内在互动关系的,倡导平等对话和沟通的程序主义范式就成为新的主导。它用组织规范和程序规则来设计自我规制的社会系统,以实现规制的自主性和社会主体自我的反思。程序主义范式的出现,有利于公众分享政府决策权,促进治理多元主义,而由此形成的秩序必然带有公平正义、协商对话、交流互动的特质,是一种自上而下的共识和超越冲突和分歧的认同。{4}109-110
  2.协同合作:团体社会之要义
  法律作为人类社会的生存与发展的规则,逐渐呈现出不同的取向。一方面,是人类社会政治游戏规则的选择过程,即公法的变迁过程,而公法的品格则表现为:权力的分立与制衡、选举制、行政权力的不得滥用、代议制等等。另一方面,社群主义法制除了政治生活的规则外,又显现出团体社会规则的取向—由共同利益者或共同目标者组成诸多社团,这些社团构成了团体的世界,是谓团体社会。{3}而团体社会的根本要义在于协同合作。之所以说协同合作是团体社会的要义,主要源于以下几点:其一,团体社会是一个社会发展到高级阶段的必然表现,而协同合作正是该表现的核心;其二,协同合作可以有效地弥补公众参与不足、权力集中、利益失衡等政治和市民社会的缺陷;其三,为克服解除管制所带来的一些弊病,公众特别是社团以自我管制和协同合作之方式介入这些领域,有利于整合分散利益,降低交易成本和减少不确定性,形成群体利益或公共利益。{4}其四,社团作为团体社会的主体,通过彼此之间的配合和协助,参与环境法律和政策的创立,有利于克服市场经济的竞争缺陷,形成立法的院外力量,推动生态文明立法的发展。
  3.公民性品格:实现生态文明法治状态的关键
  现代民主法治仅仅有正义合理的理论基础和制度设计是不够的,并不足以促进和支撑现代民主法治的发展和进步,而法治作为一种动态的良性运行机制,其中具有现代公民性品格的主体是民主法治得以有效运行的关键要素。而公民性品格并非可由政府的理论宣传和道德教育所能塑造,而是需要公民自身的积极参与才能完成。所以,实现生态文明建设的法治状态,要特别注重培养和塑造公民切实参与的意识和能力,特别是非政府组织中的公民参与。尽管我国近年来法治建设取得了巨大的成就,但我们却并未能建立真正的民主法治社会。而其中的主要缺漏就在于缺乏社会主体的良性互动—即公民的积极参与,而公民的积极参与对于法治的建构以及公民性品格的完善具有重要的意义。这是因为法治状态下的公民,是与我们的立法、司法、执法良性互动,积极参与其中的公民,而非靠外力的推动、政府的宣传所能完成的。因此,要实现生态文明法治机制必须重视培养公民性品格。
  三、生态文明社会调节机制立法[5]评估的对象选择:评价标准与评估对象
  (一)法律体系评价的选择标准
  1.核心标准之一:与生态文明建设的关联度
  选择什么样的法律文件是法律体系评估的首要问题,法律文件的相关度是选择的前提。所以,在生态文明的建设中,应该选择与之最密切相关的法律文件作为评估的样本。我国的法治进程已经有了一个初步的法律框架,但考虑到与生态建设的关联度,有一些法律将不会被考虑在内,比如刑法、刑事诉讼法等法律与生态文明建设的关联度不紧密,而环境保护法、环境影响评价法、循环经济法与生态文明建设息息相关,所以这些法律是首先被考量的对象。
  2.核心标准之二:与社会调节机制的关联度
  在确定法律文本的总的考量范围之后,就必须进一步考察哪些法律文本与社会调节机制紧密联系,这些法律文本是否有被评估的可能和必要性,这些法律文本评估后意义何在等。而在选择与社会调节机制紧密联系的法律文件时,也不能仅仅考虑社会调节机制一个因素,而应将政府调节、市场调节尽量的联系和串联起来,因为三者是一个有机的整体,政府调节和市场调节对于社会调节的有效实施有着重要的推动作用。
  (二)法律体系评价的对象确定
  1.国家层面
  国家层面的法律文本主要包括三种:由全国人大及常务会制定的法律;由国务院制定的行政法规;以及由国务院各部门制定的部门规章。其中,前者包括《环境保护法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《水土保持法》、《清洁生产促进法》、《可再生能源法》、《循环经济促进法》、《大气污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《海洋环境保护法》等;在行政法规方面,主要有《建设项目环境保护管理条例》、《规划环境影响评价条例》、《医疗管理条例》、《基本农田保护条例》等;在部门规章方面,主要有《环境影响评价公众参与暂行办法》、《环境信息公开办法(试行)》、《关于调查环境监测和环境监察执法能力建设情况的通知》等。
  2.地方层面
  在地方层面,各省市自治区与生态文明社会调节机制直接相关的法律文件相对较少,大多散落于各种地方性法规、地方性规章中。如《上海市服务行业行政许可听证办法(试行)》就是其中制定的较为详细的地方性规章。该办法规定了服务行业行政听证的使用范围、听证的组织、原则、主持人和记录人的选定及职权、义务、回避、申请人和利害关系人的权利和义务、以及听证的主要程序,以及规定相关听证的文书由上海市环保局统一制作。
  四、生态文明社会调节机制的单部法律评估:以《环境影响评价法》为例
  (一)作为“评估典型”的《环境影响评价法》
  在选择具有典型性的生态文明法律文本时,应主要衡量以下几个问题:选择的法律文件是否是由权威机构制定的?此法律文件是否可以重复使用?此法律文件是否为该领域的有相当影响力的立法?在确定好以上需关注的问题后,本文将以《环境影响保护评价法》为样本进行分析。原因在于,环境影响评价是当今世界各国为预防和减轻欲从事的开发行为对环境可能造成的不良影响所实施的一项环境法律制度,而在该制度中,公众参与贯穿于环境影响评价的全过程。该法是由全国人大常委会制定的,符合权威性的特点。而且该法是环境领域的重要立法,且与社会调节机制紧密相关,所以选择该法作为评估的样本有较强的典型性。
  (二)量化评估[6]
  表一对《环境影响评价法》的要素量化评估
  ┌──┬──────┬───────────────┐
  │要素│对应法条  │简要评价           │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │制定│第1条    │认识到了预防对保护环境的重要 │
  │目的│      │性,把环境影响评价提高到了对经│
  │  │      │济、社会有重要作用的位置。但该│
  │  │      │法由于缺乏必要的程序规定以及 │
  │  │      │原则性规定太多,以致不足以实现│
  │  │      │整个目的。          │
  │  │      ├───────────────┤
  │  │      │Y               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │定义│第2条    │仅规定了环境影响评价的定义,还│
  │  │      │应包括环境影响、公众、环境公益│
  │  │      │诉讼等。           │
  │  │      ├───────────────┤
  │  │      │Y               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │注意│第10, 13,  │需要更详细的规定,以及将注意义│
  │义务│14, 15, 17, │务的规定与纠纷解决和责任等规 │
  │  │18,20条   │定相联系。          │
  │  │      ├───────────────┤
  │  │      │Y               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │政策│第4条    │规定了环境影响评价应考虑的因 │
  │  │      │素,但还需进一步的细致规定。 │
  │  │      ├───────────────┤
  │  │      │Y               │
  └──┴──────┴───────────────┘
  ┌──┬─────┬────────────────┐
  │要素│对应法条 │简要评价            │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │公众│第5,11、21│尽管有三个条文规定了环境影响  │
  │参与│条    │评价中公众参与,但只是就相关内 │
  │  │     │容征求公众意见,显然无法全面地 │
  │  │     │体现公众参与的实质。      │
  │  │     ├────────────────┤
  │  │     │Y                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │教育│无    │在教育方面并没有专门的条文进  │
  │  │     │行规定,需要对教育的目的、领域 │
  │  │     │作出具体的规定。        │
  │  │     ├────────────────┤
  │  │     │N                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │机构│第23条,此│其中有很多条文涉及到相关机构  │
  │  │外,有很多│的职责,但需要对负责实施、监督、│
  │  │条文涉及到│管理的机构及其之间的职责和责  │
  │  │国务院环境│任划分做一个清晰的描述。    │
  │  │保护行政主├────────────────┤
  │  │管部门、其│Y                │
  │  │他部门及单│                │
  │  │位等有关的│                │
  │  │一定事项的│                │
  │  │职责。  │                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │研究│第6条   │作为生态文明建设的重要一环,该 │
  │调查│     │法在这方面的规定非常有限,需要 │
  │  │     │具体对研究的内容、方法、调查的 │
  │  │     │程序等做出规定。        │
  │  │     ├────────────────┤
  │  │     │Y                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │管辖│第3条   │规定了适用于中华人民共和国领  │
  │  │     │域及其管辖的其他海域中建设中  │
  │  │     │影响环境的项目。        │
  │  │     ├────────────────┤
  │  │     │Y                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │社会│第7条   │笼统地说明了应该对环境影响作  │
  │规划│     │出规划。            │
  │  │     ├────────────────┤
  │  │     │Y                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │社会│第16条  │较为详细地规定了对建设项目的  │
  │管理│     │环境影响评价管理的评级指标。  │
  │  │     ├────────────────┤
  │  │     │Y                │
  ├──┼─────┼────────────────┤
  │责任│无    │N                │
  └──┴─────┴────────────────┘
  ┌──┬──────┬───────────────┐
  │要素│对应法条  │简要评价           │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │实施│第29, 30,  │相对较为详细的规定,包括违法的│
  │  │31、32, 33, │标准、内容、相关责任人应承担的│
  │  │34,35条   │责任。            │
  │  │      ├───────────────┤
  │  │      │Y               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │资金│无     │N               │
  │机制│      │               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │具体│无     │N               │
  │目标│      │               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │职责│第7, 8, 9, │各不同层级都有相应规定,但需要│
  │分工│11,12条   │对不同层级的职责分工作出更为 │
  │  │      │详细的规定,以及实现和监督的具│
  │  │      │体标准。           │
  │  │      ├───────────────┤
  │  │      │Y               │
  ├──┼──────┼───────────────┤
  │纠纷│无     │N               │
  │解决│      │               │
  └──┴──────┴───────────────┘
  (三)法律解释学的价值判断
  从以上的分析可以看出,《环境影响评价法》作为一部环境影响评价的基本法律,在要素量化评估法中,17个要素具备了12个要素,可以说《环境影响评价法》是一部规定较为完善、比较有信服力的法律文本。但结合法律解释学的方法,可以发现环境影响评价作为一项全程需要公众参与、需要充分体现公众意志的活动,其中哪些要素的缺失对于此部法律影响最大,哪些要素的缺失对于此部法律影响相对较小,以下将用四种方式表示:一是完整规定了社会调节机制的内容的,用S ( strong,强)表示;二是对社会调节机制有规定,但并不完善的,用M (middle,中)表示;三是仅是简单规定或提及社会调节机制的内容,需要详细补充的,用W (weak,弱)表示;四是完全没有规定社会调节机制内容的,用N表示。如下表二所示:
  表二《环境影响评价法》的要素表现
  ┌────┬───────────┬───────┐
  │    │           │       │
  │ 要素 │    相关法条   │   简要评价│
  ├────┼───────────┼───────┤
  │立法目的│第1条         │Y/M      │
  ├────┼───────────┼───────┤
  │管辖  │第3条         │Y/S      │
  ├────┼───────────┼───────┤
  │责任  │无          │N       │
  ├────┼───────────┼───────┤
  │具体目标│无          │N       │
  ├────┼───────────┼───────┤
  │定义  │第2条         │Y/M      │
  ├────┼───────────┼───────┤
  │注意义务│第10, 13, 14, 15, 17, │Y/S      │
  │    │18,20条        │       │
  └────┴───────────┴───────┘
  ┌─────┬───────────┬────┐
  │要素   │相关法条       │简要评价│
  ├─────┼───────────┼────┤
  │职责分工 │第7,8,9,11,12条    │Y/M   │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │机构   │第23条        │Y/W   │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │政策   │第4条         │y/M   │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │教育   │无          │N    │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │考察和研究│第6条         │Y/M   │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │公众参与 │第5,11,21条      │Y/W  │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │社会规划 │第7条         │Y/W  │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │社会管理 │第16条        │Y/S   │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │资金机制 │无          │N    │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │实施   │第29, 30, 31、32, 33, │Y/S   │
  │     │34,35条        │    │
  ├─────┼───────────┼────┤
  │纠纷解决 │无          │N    │
  └─────┴───────────┴────┘
  (四)评估结论
  综合要素量化评估法和法律解释学的方法,《环境影响评价法》主要存在以下几个方面的问题:
  1.公众参与。尽管《环境影响评价法》第5,11,21条对环境影响评价中的公众参与作出了规定,但环境影响评价作为全程需要公众参与的活动,仅有这三个条文还远远不够。而且仔细考察这三个条文可以发现,条文极具原则性,没有任何具体的实施细节的规定,比如公众参与的内容、范围,参与的组织、原则,参与人的选定及权利、义务、回避,参与的主要程序,以及公众的意见是否被采纳,管理机构不采纳公众意见的理由等。
  2.教育。生态文明建设不是单靠法律规则的制定就可以完成的,更需要公众的切身参与和公众意识的提高。而公众的切身参与和公众的意识提高,主要依赖于教育工作是否到位,如果没有相应的教育机制,公众无法提高参与的积极性和主动性,那么生态文明的社会机制建设就会沦为空谈。但是《环境影响评价法》在这方面的规定是完全空白,实践中的操作更是欠缺的。
  3.资金机制。资金机制的重要性是不言而喻的,它对于生态文明社会机制的构建和环境影响评价活动的有效开展,有巨大的推动和促进作用。但纵观《环境影响评价法》却没有关于资金机制的专门规定。
  4.纠纷解决。无救济则无权利,对公众权利的有效保护是环境保护评价的必要保障和条件。相对于其他关于生态文明建设的法律文件,《环境影响评价法》在这方面的规定显然比较缺乏,没有纠纷解决机制,公众参与的积极性就会受挫,不利于环境影响评价机制的实施。此外,《环境影响评价法》对于责任和具体目标两个要素的规定也是空缺的,将导致公众无从知晓制定该法的立法意图和目标,也无法明晰如果违反相关规定后应承担什么样的法律责任。
  五、生态文明社会调节机制的体系性评估:从法律到规章
  (一)体系性评估与单部法律评估的联系
  以上是对《环境影响评价法》这一部法律进行的评估,但由于生态文明的社会调节机制是一个整体,如果只是对一部法律进行评估,就无法全面地了解整个社会调节法律体系的全貌,无法对法律体系的完整性、法律文件之间的冲突、衔接、重复等问题作出评价,所以有必要对生态文明社会调节机制的法律文件进行一个总体的考察,从而验证对单部法律评估结果的有效性和准确性。在体系性评估中,应尽量将国家层面和地方层面的法律文件综合起来进行考察,以便完整地了解关于生态文明社会法律机制建设的总体概况。而且作为一种方法,将法律体系和单部法律综合起来进行评估,可以确定法律体系内制定的较为完善的部分、有待加强的部分、缺失的部分、重叠的部分和已经重复的部分,从而以此基础提出法律制度改革的建议。为此,挑选了《环境保护法》等7部有代表性的法律文件,涵盖了环境保护的基本法、行政法规、部门规章和地方性规章等各个层次的法律规范。
  (二)量化评估
  表三 体系性评估的要素表现
  ┌──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬──┬─┐
  │要素│《环│《环│《循│《可│《规│《环│《上│总│
  │  │境保│境影│环经│再生│划环│境影│海市│Y │
  │  │护 │响评│济促│能源│境影│响评│服务│ │
  │  │法》│价 │进 │法》│响评│价公│行业│ │
  │  │  │法》│法》│  │价条│众参│行政│ │
  │  │  │  │  │  │例》│与办│许可│ │
  │  │  │  │  │  │  │法》│听证│ │
  │  │  │  │  │  │  │  │办法│ │
  │  │  │  │  │  │  │  │(试│ │
  │  │  │  │  │  │  │  │行 │ │
  │  │  │  │  │  │  │  │)》│ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │立法│Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │7 │
  │目的│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │管辖│Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │7 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │责任│N  │N  │Y  │N  │Y  │N  │N  │2 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │具体│N  │N  │N  │N  │N  │N  │N  │0 │
  │目标│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │定义│N  │Y  │Y  │N  │Y  │N  │N  │3 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │注意│Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │7 │
  │义务│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │职责│Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │7 │
  │分工│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │机构│N  │Y  │N  │N  │N  │Y  │Y  │3 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │政策│N  │Y  │N  │N  │Y  │N  │N  │2 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │教育│N  │N  │Y  │N  │N  │N  │N  │l │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │考察│Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │7 │
  │研究│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │公众│Y  │Y  │N  │Y  │Y  │Y  │Y  │6 │
  │参与│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │社会│N  │Y  │Y  │N  │Y  │Y  │N  │4 │
  │规划│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │社会│N  │Y  │Y  │N  │Y  │Y  │N  │4 │
  │管理│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │金 │N  │N  │Y  │N  │N  │N  │N  │l │
  │制 │  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │实施│Y  │Y  │Y  │Y  │Y  │N  │Y  │6 │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │纠纷│N  │N  │N  │N  │N  │N  │N  │0 │
  │解决│  │  │  │  │  │  │  │ │
  ├──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼──┼─┤
  │总Y │7  │12 │12 │7  │12 │9  │8  │ │
  └──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴──┴─┘
  (三)法律解释学的价值判断
  从对社会调节机制法律体系的整体评估可以看出,我国基本形成较为完善的法律体系,比如7部法律文件对立法目的、管辖、注意义务、职责分工、考察研究、实施等方面作了较为完善的规定[7],但透过法律解释学的方法,仍然可以发现存在以下问题:
  首先,在立法指导思想方面,突出表现为以“末端参与”为主导,缺乏“源头参与”。现行有关社会调节机制的立法,基本是对环境破坏和污染之后的参与规定,属于末端参与。而这种事后型的末端参与形式,已经无法适应生态文明建设的需要。
  其次,量化评估中的几部法律文件中,有四部法律、一部行政法规、一部部门规章、一部地方性规章,而对于社会机制规定的相对最完善的应属《环境影响评价公众参与办法》、《上海市服务行业行政许可听证办法(试行)》,而这两部法律文件的法律效力存在问题,只是部门规章和地方性规章,法律层级较低。
  再次,较高层次的法律、行政法规对于社会调节方面的内容规定得较少和原则化,不具有操作性。比如,公众参与作为社会调节机制的主要内容,在已分析的5部法律和行政法规中,虽然有《环境保护法》、《环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》对此作出规定,但规定得过于原则化,只是简单地说明在环境影响评价的过程中,鼓励公众、有关专家、单位以适当的形式参与环境影响评价。但具体用什么样的形式,并没有规定,更未规定形式的程序等问题。
  第四,法律文件之间重复性规定过多,而且下位法未能对上位法作出补充性和更详细的规定。如《环境影响评价法》第5条规定国家鼓励公众和有关单位、专家以适当形式参与环境影响评价,而作为下位法的《规划环境影响评价条例》没有对公众参与作出进一步的规定,只是简单的提及公众有权向相关部门举报对环境有重大不良影响的项目建设。
  (四)评估结论
  综合要素量化法和法律解释学的方法,我国生态文明建设中的社会调节法律机制主要存在以下几个方面的不足:
  1.公众参与。首先,作为社会调节机制的核心内容,虽然几部法律文件中公众参与大多都有涉及,但其中的内容仅仅是原则性的,特别是在级别较高的法律、行政法规中更是可见一斑。其次,作为社会调节机制中的重要组成部分,环境标志制度在上述法律文件中基本没有涉及,而这一点也是我们所需要重点完善的部分。
  2.机构。作为一部法律规则的基本要素,机构的地位和作用不言而喻。其中包括社会调节机制中的各种自治组织,对其规范的制度、激励机制,以及对某个领域进行管理的行政机构的问责机制、管理程序等问题都未见其踪迹。
  3.教育。如何通过教育来提高公众和社会团体参与的积极性和主动性,是建设生态文明社会机制的重要课题。这就需要在法律规则中表达和说明与社会机制相关的教育活动及作用,包括特定技术的培训、参与的重要性和意义,以及承担教育的机构和人员。
  4.纠纷解决。有效的纠纷解决机制对于社会机制的构建至关重要,而反观以上法律文件,基本没有关于纠纷解决的法律依据,即使有也比较原则化,不具有良好的操作性和实施性。
  六、生态文明社会调节法律机制之检讨:现状与问题
  我国现阶段的生态文明社会调节机制已经取得了相当大的发展,主要表现为相关环境立法对公众参与等方面作了规定,主要有《环境保护法》第6条、《固体废物污染环境防治法》第9条、《水污染防治法》第5条、《噪声防治法》第7条、《海洋环境保护法》第4条、《气污染防治法》第5条、《环境影响评价法》第5条等。此外,《中国21世纪议程》中专门列有“团体及公众参与可持续发展”一章,具体讨论了公众参与的意义和行动方案。但总结以上对单部法律和法律体系的量化评估,可以清楚地认识到社会调节机制存在的不足和缺陷。概况起来,主要有以下几个方面:
  (一)从公众参与的主要形式看,仍然以政府倡导为主导。现阶段,从现有的数据来分析,大多数的公众参与不是公众自发的、自愿的行动,而是需要政府的引导和督促。但这并非是法律和立法者所预想的公众参与。由于法律缺乏对公众参与的程序性规定,导致这种公众参与在政府不引导和倡议下,就会处于瘫痪状态,也就无法实现法律所预期的公众参与的效果和意义,只能沦为一种浮于外表的花瓶。
  (二)从参与的过程来看,主要侧重于事后的监督,“源头性”的参与不够。从相关法律法规中可以看出,我国现行法律规则中的公众参与主要是对生态文明的破坏和环境违法行为的事后监督。而在实践中,公众也主要是针对污染、破坏环境行为,特别是那些与自身行为息息相关的行为进行维权和起诉。但事后监督的特点决定了这种参与的形式无法对生态文明的建设起到实质性的作用。
  (三)社会团体特别是非政府环境保护组织的数量、规模、资金、影响仍然非常有限。我国是拥有13亿多人口的大国,但与国外相比,我国非政府社会团体和环保组织数量极少,据统计数据显示,相关社团和组织数量有2000个左右,与发达国家相比相去甚远。其中这些组织的成员人数较少,规模、资金较为缺乏,导致在生态文明建设中的作用较为有限,这也从一个方面说明我国生态文明的社会调节机制建设的急迫性和重要性。
  (四)公众参与的形式单一,缺乏鼓励公众全过程参与的激励性规定。我国《环境保护法》虽然也规定人民政府应该奖励对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人,环保行政主管部门应当定期发布环境状况公报,但事实上,这些规定所起的作用十分有限。以政府发布的政府环境公报为例,有些公报内容务虚单一,概括性说明较多,无法真正地反映某地区或整个国家的环境保护状况与发展趋势,而有些公报却采用专业性较强的技术指标,无法使公众知晓和理解其内容和用意,因此也就无法达到环境公报所应发挥的作用。
  (五)公众环境保护意识欠缺,参与程度低。据调查显示:有80%的公众对建设生态文明只停留在关注层面,只有1.5%的公众表示最近3个月参与的相关活动“非常多”,参与环保活动“比较多”的比例也只有4.8%;公众知道“12369”这个全国统一的环境问题免费举报热线电话的比例只有16%,而在这16%中打过该电话的也只有9.2%
  七、生态文明社会调节法律机制之完善:反思与建议
  (一)现有法律规则中极为缺乏,需要详加规定的部分
  1.确认和完善社会公众的环境知情权。环境知情权是公众参与的前提和基础。确认和完善公众参与的环境知情权,就是要建立起一整套规范的信息公开制度,定期发布有关环境方面的监测信息和科技标准,让公众可以及时了解和获取环境信息,由此作出判断和决策。公众有获得环境信息的权利,既是公众参与环境管理权利的前提条件,又是公众享有参与权和民主程序的一个重要特征。{4}26然而,我国相关法律只是确立了环保主管部门定期发布环境状况公报的义务,并未直接赋予公众环境知情权。建议《环境保护法》可以增设如下规定:国家保障公众的环境知情权,并且应当通过必要措施满足公众的环境知情权,并通过制定公报、计划、即时通知及程序保障公众环境知情权,并负有协助公众知晓环境信息的责任。对于公众的质疑和意见,应当说明理由并及时向社会公布。
  2.确立和完善社会公众的环境立法参与权。环境参与决策权是公众参与环境保护机制的核心,我国《立法法》第34、58条都规定了在法律、行政法规的起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民等各方面的意见,形式可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。而环境法律规则应该进一步细化《立法法》的规定,明确公众参与的法律地位,具体规定有关部门在听取各方面意见后如何进行取舍、各方面意见的法律效力如何,从而更好地保护公众参与决策的积极性和主动性。比如,相关的条文可以细化为:环境法律、法规、规章在起草过程中,应当采取座谈会、协商会、论证会、开放式听取意见等形式,广泛听取公众和社会各界的建议和意见。相关单位应当保证代表的选择、公众参与的范围和程序公正透明,应当保障公众的意见能够得到公正、公平的表达。相关单位应当将公众的意见和建议进行归纳整理,并及时向社会公布,对合理的意见应当予以采纳;对未予采纳的意见,应当说明理由,并接受公众的批评和建议。
  3.确立和完善公众的环境诉讼参与权。有权利就必有救济,无救济则无权利,要保障公众参与权的有效行使,必须充分保障公众的救济权。救济权的实现就要求我们建立环境公益诉讼制度。我国《宪法》、《环境保护法》都规定:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。为此,建议出台相关规定,赋予相关单位和个人环境公益诉讼权以及赋予环境保护部门在发生侵害环境公益时提起民事诉讼的权利;并建立相关环境公益诉讼的相关制度,比如举证责任倒置制度、环境公益诉讼时效限制制度等。
  4.引导和鼓励公众参与环保投资。众所周知,环境保护和治理需要巨额的资金支持,而这些巨额的资金,如果仅仅依靠政府的支出和补贴显然是不够的。而如果我们改革现有的环保投融资制度,通过法律和政策引导和鼓励公众积极参与环保投资,可以有效地弥补政府资金的缺口和不足,促进环境保护可以最大化地实现。建议在《环境保护法》中增设如下规定:国家鼓励公众和社团参与环保投资。相关部门在引入公众投资时,应编制完整的公众投资草案向社会公布,并签订合同。如果前项规定中的环境项目涉及不同的投资人,必须与不同的投资人分别签订合同。
  5.建立完善的教育机制。教育是促成公众参与的基础之一,因为公众只有受到良好的教育,才能更好参与和作出影响他们生活的决策。但从整体看,缺乏教育机制是现有法律规则中最明显的不足之一。。一方面是缺乏这方面的规定;另一方面是仅有的规定过于简单。所以,要树立大局观,通盘考虑,规定教育的具体领域及要达到的目标,加强整体性的环境教育及其培养和储备环境教育的相关人才。建议在《环境保护法》中增设关于教育的基础条款:国家、社会组织、公共团体应该通过环境保护的教育和宣传,增强公众对于环境保护的认识,并切实制定和实施一切必要措施,提高公众对于环境保护的积极性和主动性,共同加强环境保护和改善生态环境,促进我国生态文明的建设和发展。
  6.明确法律规则的具体目标。现有的法律规则中只有少许法律规则涉及到目标要素,但基本上是一带而过,不具有可行性,达不到制定具体目标的应有法律效果。因此,在法律规则的完善中,应详细规定社会调节机制的目标,以及涉及公众参与的立法、司法、执法等方面的目标。
  (二)现有法律规则中仅有一些规定,但需要着重加强的部分
  1.确立和完善公众的环境行政执法参与权。确立环境行政执法参与权的意义在于:一方面,公众直接参与环境行政执法活动,可以促使行政机关公正、公开、公平地进行环境管理和决策,保证环境管理和决策的公信力和公正性;另一方面,公众参与可以促进环保行政机关和公众的交流和沟通,提高环境执法的有效性。《环境影响评价法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》规定了专项规划和建设项目的主管机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划和建设项目,应当在该规划草案报送审批前,征求有关单位、专家和当地公众对环境影响报告书草案的意见。这样基本上使公众参与规划和项目建设环境影响评价形成一项制度。但从相关法律规定来看,公众参与环境行政执法的范围比较狭窄、并缺乏相关程序,这些都是今后需要完善和修正的重点。所以,建议相关条款可以做以下细化:政府部门对其组织编制的土地利用的有关规划和区域、流域、海域的建设、开发利用规划,以及产业园区、能源、港湾、铁路、道路、城市开发、旅游园区、体育设施、水资源、废弃物处理以及其他对公众有密切影响的规划,应当在该规划报送审批前,征求有关单位、专家、受影响公众的意见和建议。环境影响评价方案和规划,应当遵守以下程序:(1)决策机关向社会公布编制决策草案,并相应说明理由;(2)从受影响单位和公众中选取代表,进行必要性、可行性论证;(3)相关人士的论证应当由论证人签字,向社会公布;(4)公布期限为三个月,在该期限内接受和吸取受影响单位和公众的质疑和建议,并作相应的修改和说明。
  2.明确具体的管理机构和委托机构。在现有的社会调节法律体系中,从中央层级的法律法规到地方层级的规章,关于机构的相关规定都比较缺乏。所以,在以后的法律修订和制定中,要明确某些领域的管理机构,如果委托其他机构管理,也应该具体作出说明。如《环境影响评价法》第6条第2款规定,国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门,组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。而该款中的国务院有关部门应该作进一步细化,例如,关于道路影响评价领域为交通运输部管理,铁路环境影响评价为铁道部管理等。
  3.政策。现有的法律规则对政策的规定比较空泛。在法律的完善中,应规定有效的政策制定、实施、监督、检查的程序,保证社会调节机制有效的进行。以《环境影响评价法》第4条为例,可以在该条增加以下条款:(1)国家及政府部门在制定和实施各种对环境有影响的规划和决策时,必须事先公布具体的规划或政策的目的、主管部门、职能分工、责任承担、实施程序,并综合考量对环境和公众的影响,制定相应的对策。(2)实施对环境和公众有影响的规划和决策的相关部门,必须进行成本一收益的分析和评估,将结果向社会公布并说明理由。
  4.研究调查。总的来说,研究调查这一因素在现有法律文件中大多都有体现。有些法律还较为详细地规定了研究调查的内容和领域,比如《环境影响评价法》。但相比之下,其他法律规则在这一方面就比较欠缺。其他规则可以参照《环境影响评价法》的规定,对于研究和调查的具体领域,研究机构的地位和归属,研究机构之间的合作和信息共享等内容做出相应规定。
  5.责任。关于责任的规定相对比较缺乏,可以在法律规则的完善和拟定中作出更详细的规定,比如政府和社会团体发生冲突,对民众或社会团体成员造成损害,应该如何承担责任等。相应的条款可以拟定为:公众和社会各界对于政府部门的相关决策所造成的损害,双方可以共同商定由社会专业环境评价机构做出具体评估;如果确为政府相关部门及人员失职,侵犯公民、法人或者其他组织合法权益造成损害的,应该对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分,乃至刑事处分,{5}并责令相关人员赔礼道歉、赔偿损失,采取必要措施消除影响。
  (三)现有法律规则规定得尚合理,但需要进一步完善的部分
  1.定义。从对上述法律规则的分析中,可以看出对于定义的规定尚可,大多法律规则作出了较好的规定。但需要完善的地方在于,对某些重要的概念应该进行详细的规定,而非简单的介绍。比如《环境影响评价法》第2条中“环境”一词,可以进一步细化为自然环境、人体环境、生活环境以及社会经济环境。
  2.注意义务。在法律规则的完善中,需要对注意义务这一要素加以关注,关注的重点在于明确规定个人、团体在社会参与的过程中,应当注意的事项,比如避免损害环境并积极改进环境质量。
  3.立法目的。关于立法目的的内容在法律规则中,有必要进一步扩大,并注意与其他法律之间的衔接,以及上位法和下位法间的衔接,避免简单重复和有冲突的规定出现。
  (四)现有法律规则中规定得较为完善,但需要协调或者有必要改进的部分
  1.管辖。现有法律规则中对于管辖的规定还是比较完善的,但需要进一步改进的是具体领域应由哪些机构进行管辖的规定。例如,在《环境影响评价法》中,只是规定环保部门应会同相关部门进行环境影响评价的各项工作,而相关部门却语焉不详。鉴于此,建议在相关条文中应尽量明确相关部门的名称,给公众以明确的预期。
  2.实施。关于实施的条款,各个法律规则中规定的都较为详细,都有专门的法律责任和罚则规定,但需要指出的是,各个法律规则之间关于实施的条款大多相类似,仍需要根据各规则的制定目的补充一些具体的实施条款。
  3.职责分工。与实施相同,关于职责分工的条款也很多,但由于生态文明社会调节涉及的部门较广,有些条款出现了相冲突的规定,所以需要对这些规定进行梳理,删除相冲突的规定,明确不同部门之间或利益相关者各自的职责。
  4.社会管理。纵观以上分析的法律规则,有关管理的条文是相对详细的,仅从数据看,关于此要素的规定是相对完备的,但由于社会机制的构建涉及不同地区、不同层级部门之间的利益,所以需要调整其中存在冲突和重复的条款。
  5.社会规划。社会规则遇到的问题和社会管理相似,即法律规则之间存在一些冲突和重复的地方,此外还包括一些不同层级的法律规则之间的衔接问题,也需要后续不断努力进行完善和巩固。 
【注释】
[1]事实上,多年来还涌现了一些其他领域的包括法律和制度要素的评估方法,比如Robinson, N., Comparative environmental law: howlegal systems address sustainable development?, presentation for the Eliza-beth Haub Colloquium, 17-18 April 1997,Wiesbaden, Germany; In Ca-pacity building for environmental law in the Asian and Pacific region: Ap-proaches and resources, Volume 1 ed. by Craig, D. G. 1997 ;Shine, C,Williams, N,Gundling, L.,A guide to designing legal and institutionalframeworks on alien invasive species, Environmental Policy and Law PaperNo 40. Bonn, Germany: IUCN Environmental Law Centre: A Contributionto the Global Invasive Species Program, 2000.
[2]总体来讲,法律和制度要素是为法律和政策制定者提供实践信息和理论指导,或者用以发展和加强一个特殊环境管理事项的法律和制度能力。See Hannam, I. D.,  A Method to Identify and Evaluate theInstitutional Framework for the Man agement of Water and Land in Asia:The Outcome of a Study in Southeast Asia and the People’s Republic ofChina, Research Report 73,Colombo, Sri Lanka, International WaterManagement Institute, 2004,p.4.
[3]关于17个法律和制度要素的具体分析,See Hannam, I. D.A Method to Identify and Evaluate the Institutional Framework for the Man-agement of Water and Land in Asia: The Outcome of a Study in SoutheastAsia and the People's Republic of China, Research Report 73,Colombo,Sri Lanka, International Water Management Institute,2004;王曦,、胡苑:《水土资源管理法律制度评价的要素量化评估法》,载《环境保护》2006年第3B期。
[4]联合国环境规划署(UNEP)也认为,能实现环境保护需要的立法应当是能突破以往立法局限的立法,而这种立法又有一些基本的共同要素做支撑。参见联合国环境规划署:《联合国环境规划署环境法教程》,王曦译,法律出版社2002年版,第390页。
[5]关于法律文件的选择,伊恩博士也指出,可以选择由一个有权制定和颁布法律规则的立法机关颁布的,有强制约束力的、可以实施的法律文件,包括法案、法令、判决、监管规则等。See Hannam, I.D.,A Method to Identify and Evaluate the Institutional Framework for theManagement of Water and Land in Asia: The Outcome of a Study in South-east Asia and the People's Republic of China, Research Report 73,Co-lombo, Sri Lanka, International Water Management Institute, 2004, p. 3.
[6]在对《环境影响评价法》的评估中,首先,将该法的法律条款用17个要素进行分类和解析;其次,对于归类的法律条款进行简要的评价,并在评价基础上,以“Y”代表该要素的存在,以“N”表示该要素的不存在。
[7]但不可否认,从表三中的纵向数据观察,对单部法律文件的量化评估,如《环境保护法》、《可再生能源法》、《环境影响评价公众参与办法》、《上海市服务行业行政许可听证办法(试行)》的要素量化指、标只有7、7、9、8,这也反映出以上法律文件的不完备。 
【参考文献】
{1}刘大洪,李华振.政府失灵语境下的第三部门研究[J].法学评论,2005,(6):11-16.
{2}人民日报评论员.准确把握科学发展观的基本要求[N].人民日报,2004 -03-26(1).
{3}刘毅.公众环保不能“光说不练”[N].人民日报,2006 -01 -24(5).
{4}游中川.环境保护公众参与法律制度研究[D].重庆:西南政法大学硕士学位论文,2006.
{5}周珂,宋德新.完善我国环境刑法的几点思考[J].河南省政法管理干部学院学报,2009,(5):120-129 
 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
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民法辅导之过错责任原则与无过错归
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