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行政自我评价法律制度探究
  作者:   时间: 2012-7-18   来源:   点击:3440  

【期刊名称】《行政法学研究》 
行政自我评价法律制度探究 
【英文标题】 Exploration of Administrative Self-evaluation Legal System 
【作者】崔卓兰,杜一平 【作者单位】吉林大学 
【关键词】行政自我评价法律制度,行政自制,行政评价,制度建设 
【文章编码】 1005-0078(2001)04-035-05 
【文献标识码】 A 【期刊年份】2011年 
【期号】 4 【页码】 35 
【摘要】
  行政自我评价法律制度是行政系统内部对其行政活动做出自我评价的准绳,它能够激发行政主体自我规范和自我控制的意识,实现行政主体自我纠错和自我提高。对于行政自我评价法律制度基本事项的规定能客观、严格地推进自我评价法律制度的实施,使评价结果真实有效地反映行政主体行政活动的好坏。结合国外的行政评价制度实施经验和我国的行政管理实践,提出建立适合我国国情的行政自我评价法律制度的构想,是一个有意义的课题。 
【英文摘要】
Being the criterion of self-evaluating its own administrative actions by the administrative system, the administrative self-evaluation legal system can stimulate the consciousness of self-discipline and self-control so as to realize self-correction and self-enhancement of the administrative subjects. Only if its provisions of basic items advance its implementation objectively and strictly, the evaluation result will reflect the good and the bad of administrative subjects' administrative actions truly and effectively. Consequently,based on foreign experience of administrative evaluation system implementation and China's own practice of administrative management, the administrative self-evaluation legal system suits to China's national conditions is put forward in this paper. 
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1159237     

  在我国,行政主体依法行政理念逐步提升,行政自制意识日益增强,行政主体对行政活动的自我规范制度也需要逐渐确立。目前,我国许多地方政府建立了相关的行政绩效评估制度(深圳市政府自2007年开始,连续3年在部分职能部门和区政府中开展绩效评估与管理试点工作,并于2010年在全市政府系统全面试行),但源于行政系统内部的自我评价法律制度建设还不完善。行政活动的有效实施与行政主体充分发挥其自我评价的能动性具有直接关系,而这种能动性具有自发性的特点,所以有必要建立相对于行政外部评价而言的行政自我评价法律制度。
  构建科学的行政自我评价法律制度,能大力提高行政主体的工作效率,提升行政主体的执政能力。但是,行政自我评价法律制度的建设尚处于初级阶段,具体内容还不全面、制度构建还不完善、细化实施还不到位,尚未达到自我规范、自我控制的要求,在实践中未能充分发挥。因此,有许多问题需要进一步深入研究。
  一、政府绩效评估的发展过程
  政府绩效管理和绩效评估的实践可以追溯到20世纪初美国的市政绩效评估和1949年首次提出的“绩效运算”(Performance Budgeting)概念,但是大规模的政府绩效评估实践是随着当代新公共管理运动而兴起的。英国绩效评估发端于1979年,撒切尔夫人上台后所推行的“雷纳评审”以及后续推出的《财务管理新方案》(FMI-Financial Management Initiatives)、《下一步行动方案》(The NextStep),其核心就是树立绩效理念、开展系统的全面的绩效评估。美国借鉴英国的经验,在克林顿政府时期着手大力推进政府管理改革,成立了由副总统戈尔主持的国家绩效评估委员会,发布了《国家绩效评鉴报告》,借鉴企业的管理方式,提出了以绩效和结果为导向的改革方案,发起了声势浩大的“政府再造”运动。1993年美国国会通过了《政府绩效与结果法》,要求各联邦机构在制定长期战略计划的基础上,每年提出绩效评估报告。[1]这标志着持续十几年的政府绩效改革探索,逐步走向了制度化、法制化的轨道。
  政府绩效评估的兴起和发展有着深刻的时代背景,与社会经济变动、经济全球化、政治民主化和科技信息化紧密相连。伴随着西方的经济危机、经济滞涨和财政赤字等问题,随之而来的是政府财政危机和政府信任危机。为了满足社会公众对政府的需求,建立少花钱、多办事、效率高的政府,西方政府开始积极推进公共管理改革的进程,掀起了以重塑政府为改革目标的绩效化运动,逐步建立起绩效评估制度。随着信息时代的到来、经济全球化的发展,政府管理水平和效能成为综合国力竞争的重要组成部分。政府绩效评估作为一种有效的政府管理模式和手段,已经得到了广泛的应用,形成了一套完善的制度体系和方法,并在实践中不断发展完善。西方国家经过政府绩效评估,建立以绩效为导向的公共管理机制,大大提高了政府回应公众需求的能力,提高了政府效率,改善了政府形象。[2]
  二、我国政府绩效评估的现状分析
  20世纪后期,新公共管理的理念开始传入我国,并对我国的行政体制改革产生了较大的影响。新公共管理的核心价值是把市场化的运作机制和管理手段引入到公共管理中来,主张以市场机制改造政府,提高公共服务品质,以此为基础衍生出了服务型政府理念、责任政府理念、有限政府理念和有效政府理念等一系列新的政府治理理念。[3]随着我国政府改革的不断深入以及受西方政府绩效评估的影响,我国政府管理的理念也发生了变化。近年来,中央提出的树立科学发展观和正确的绩效观的要求,各地政府从实际出发,积极进行绩效评估的试点和探索。如青岛市实行整体推进型绩效评估模式,进行目标绩效管理;江苏邳州市实行战略导向型绩效评估模式,进行绩效督查考评;上海市杨浦区机关实行问责于民型政府绩效评估模式,进行目标管理评估。
  在地方政府的绩效评估中存在着明显的评估主体单一、评估过程封闭、评估指标僵化等特征,导致了我国政府绩效评估研究缺乏系统性、实践中制度建设不够完善、缺乏法律法规等问题。[4]我国将政府绩效评估与实践紧密结合起来解决实际问题的理论研究的系统性不足,理论归纳或者演绎的成分较少。因此,借鉴国外的先进经验,构建适合我国国情的行政自我评价法律制度,建立行政自我评价的主体、指标体系、操作程序及技术方法,成为我国的必然选择。
  行政自我评价法律制度是构建社会主义和谐社会的必然选择,是推动法治政府建设的内在需求,是提升行政文化理念的客观要求,行政自我评价法律制度的建立,有利于深化行政主体的服务意识和惠民理念,有利于节约社会资源,有利于行政系统内部实现自我完善,是检验行政行为质量水平的重要途径。
  三、行政自我评价法律制度的构建
  行政自我评价法律制度是行政系统内部对行政行为、行政规章以及公务员行为的合法性、合理性和操作可能性进行的自我评价,并将评价结果反映到行政活动中的法律制度。行政自我评价法律制度是行政系统内部自我纠错和自我提高的基础,是行政自制制度[5]的具体化建构。
  (一)行政自我评价法律制度的主体选择
  评价主体的选择决定着评价对象的确定、评价的具体内容、评价的方式选择等,不仅影响着评价程序的规范性和稳定性,同时也有利于强化行政评价主体的责任意识,有效地保障评价的效度。美国通过《政府绩效与结果法》规定了联邦政府管理与预算局专门审批各部的年度绩效计划,总审计署自主选择项目或活动,独立对政府机构进行绩效评估。[6]
  目前,我国政府绩效评估的主体是地方政府内部或特定政府部门,如深圳市政府于2010年在全市政府全面试行绩效评估与管理工作。与目前我国地方政府开展绩效评估的主体选择不同,行政自我评价法律制度是源自行政系统内部的自我评价,具体包括上级行政主体对下级行政主体的评价、同级行政主体之间的互相评价、下级行政主体对上级行政主体的评价以及行政主体自评。行政自我评价法律制度的主体包括上下级行政主体之间的纵向评价、同级行政主体之间的横向评价、行政主体内部的评价,是一种全方位多角度的评价方式,如图1所示。
  (二)行政自我评价法律制度的体系
  行政自我评价法律制度的体系包括行政自我评价法律制度的价值取向、主体选择、指标体系、制度安排和方式与方法。行政自我评价法律制度的价值取向是依法行政的理念和行政自制意识,行政自我评价的主体是在行政系统内部进行自我评价,具体指标分为三类,即合法性、合理性和操作可能性,此外行政自我评价法律制度体系还包括制度安排与方式方法选择。
  (三)行政自我评价法律制度的具体内容
  我国地方政府目前进行的绩效评估内容并不统一,侧重点也不同。深圳市政府通过电子评估系统评估、市政府领导评价、社会满意度抽样调查和电子民调系统网上调查等四种方式进行绩效评估。行政自我评价法律制度的具体内容包括对政策的评价、业绩评价、综合评价以及单独评价,其目的是将行政主体的行政活动都纳入到行政自我评价法律制度中。
  政策评价是对政策实施情况进行评价,以期调整、改进和完善政策,取得更好的政策效果。[7]英国学者查菲尔德(N.Lichfield)认为,政策评价主要是对政策方案或政策计划的评价,是一种描述各种解决政策问题的方案,陈述各种方案的优劣点的过程。[8]其重点在于政策的合法性、合理性和操作可能性,并根据政策的特点具体选择事前评价或事后评价,对政策作综合的分析与研究。见图2。
  业绩评价是行政主体为实现既定的行政目标,以连续的行政活动为对象,对其自身在目标期间结束时完成的工作情况进行自我评价。业绩评价的着眼点在于行政活动的合法性、合理性和操作可能性,通过对业绩评价的结果分析,有利于增强行政主体的自我纠错和自我提高能力。
  综合评价是指上级行政主体从保持行政主体内部整体统一性或者在必要的情况下从综合推进行政事务的视角,打破行政主体之间的界限,对两个以上行政主体共同管辖的行政事务进行的评价。相对于综合评价而言的单独评价是行政主体仅针对某项行政活动所进行的评价,如对行政政策进行的评价,对行政目标设定的评价,对行政规章进行的评价等。
  (四)行政自我评价法律制度的程序和方式
  行政自我评价法律制度的程序要根据行政自我评价法律制度的体系确定,行政自我评价法律制度的实施程序包括行政自我评价法律制度的启动、准备、实施和结果回应四个程序,如图3所示。
  为了修正行政活动过程中偏离公共利益这一终极目的的现象,补充间接民主主义的不足,作为直接民主主义重要体现的参与型政府理念逐渐深入人心。[9]问卷调查是以标准化的问卷方式列出一系列问题,要求调查对象就问题进行打分、作出是非的选择或者填写个人意见。2010年12月,历时一个月,深圳市政府绩效评估管理委员会组织政府绩效公众满意度调查,邀请市民通过问卷抽样调查和网上电子民调两种方式对政府工作进行“打分”。市民从“总体情况”、“工作效率”、“改进工作情况”三个方面对深圳市8个区、8个委、18个局和7个办公室进行打分评价,每一项评价的被选标准为5个,总体情况依次为非常满意、较满意、一般、不太满意、非常不满意;工作效率依次为很高、较高、一般、较低、很低;改进工作情况为很大改进、有些改进、一样、有些退步、很大退步。公众参与的问卷调查对象广泛、提问方式灵活,对结论的分析也很便利。
  行政自我评价法律制度是一项专业性很强的工作,要提高行政自我评价法律制度的质量和水平,必须发挥相关专家和学者的共同智慧,形成团体的职能结构效应。
  通过邀请在某一方面具有特长的专家和学者,组织专家听证会和咨询会议对专门问题发挥创造性思维进行综合分析,对行政活动作出集体的预测和评价,发挥专家和学者的专业特长和理论优势,提高行政自我评价的实施水平和评价质量。
  (五)行政自我评价法律制度的评价结果的公开和应用
  行政自我评价法律制度的实施要坚持公开透明的原则,将行政自我评价的运行纳入群众公开监督之中,明确规定以纸质、磁质或电子方式发布行政自我评价的相关信息。行政主体负责人每年至少一次将行政自我评价目标的制定、实施以及行政自我评价的结果予以公开公布。对于行政主体公开的行政自我评价报告应当记载包括行政自我评价的对象、实施行政自我评价的部门、行政自我评价实施的期限、行政自我评价的观点、行政自我评价的方法及其结果、采纳专家和学者意见的具体内容、在实施行政自我评价过程中使用的材料及其他相关信息内容。实现行政自我评价过程和结果双公开,使行政自我评价在透明化状态中运行。行政自我评价的结果将为行政主体自我纠错和自我提高指明方向,是对行政主体自我调整和完善的基础。
  行政自我评价法律制度中评价结果的得出在程序上意味着行政自我评价在程序上进行完毕,但并不意味着行政自我评价由此结束。通过对评价结果的分析,行政主体可以总结行政活动过程中存在的问题并进行改正,避免再次发生相同的问题和错误。只强调行政自我评价而不重视行政自我评价结果的应用,那只是为了评价而评价,很难使行政自我评价进行下去。英国政府就特别重视评价结果的应用,将评价结果与评价对象的利益挂钩,增强了行政主体贯彻执行评价结果的自觉性和主动性。行政目标是行政主体实施行政活动的总体规划,是行政活动的基础环节,没有目标就没有具体的行政活动,也就无从谈起行政自我评价,科学的行政自我评价首先就要从行政目标的设定开始。行政自我评价的结果对行政主体的行政目标的设定具有直接的借鉴和指导作用,可防止行政目标的设定流于形式。行政自我评价对新的行政目标的设定具有重要影响。
  结语
  行政自我评价法律制度是行政主体对其活动进行自我监督的手段,是内部行政行为的具体体现。建立行政自我评价法律制度,能切实贯彻行政责任化,实现行政效率化和质量化。行政自我评价法律制度的建设,对提高行政主体工作效率,提升行政主体的执政能力具有重大的现实意义。 
【注释】
[1]孟华:《政府绩效评估》,上海人民出版社2006年版,第41页。
[2]桑助来编著:《中国政府绩效评估报告》,中共中央党校出版社2009年版,第5页。
[3]何凤秋:《中国政府绩效评估新论》,中国社会出版社2008年版,第21页。
[4]盛明科:《服务型政府绩效评估体系构建与制度安排》,湘潭大学出版社2009年版, 第65页。
[5]崔卓兰,刘福元:《行政自制—探索行政法理论视野之拓展》,载《法制与社会发展》2008年第3期。
[6]张强:《美国政府绩效评估研究》,人民出版社2009年版,第87页。
[7]袁娟:《日本政府绩效评估模式研究》,知识产权出版社2010年版,第58页。
[8]N.Lichfield, Evaluation in Planning Process, Oxford Pergamen Press 1975, p4.
[9]王锡锌,《公众参与和中国新公共运动的兴起》,中国法制出版社2008年版,第110页。 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
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