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行政调查活动的法律程序分析
  作者:   时间: 2012-7-18   来源:   点击:3651  

【期刊名称】《行政法学研究》 
行政调查活动的法律程序分析 
【副标题】 以相关法律制度规定为样本 
【英文标题】 Analysis on Legal Procedure of Administrative Investigation Activity 
【英文副标题】 Taking Related Legal Regulations as Samples 
【作者】王周户 【作者单位】西北政法大学 
【关键词】行政调查活动,行政调查方式,行政调查措施权,被调查人 
【文章编码】 1005-0078(2001)04-087-08 
【文献标识码】 A 【期刊年份】2011年 
【期号】 4 【页码】 87 
【摘要】
  在我国相关法律规定中,行政调查被作为两种概念在使用,一是指行政调查方式,一是指行政调查活动。行政调查应当是指以查明事实为目的的全部调查活动过程,其本身不具有行政行为的独立法律意义,而行政调查方式是实现调查活动的手段或措施,须以法律规范明确授权为限,且可能独立表现为具体行政行为。应当区分依职权与依申请两种不同程序模式下行政调查的程序规制,并对行政相对人及利害关系人与被调查人的法律地位予以区别。 
【英文摘要】
In China’ s related legal regulations, administrative investigation is conceptually used in two situations, i.e. the administrative investigation mode and the administrative investigation activity. The administrative investigation should include the entire process of the investigation activity for the aim of confirming the fact which possesses no independent legal significance of the administrative act, whist the administrative investigation mode should only be means or measures taken in the above activity which must conform to clear authorization by legal regulations and may manifest as the specific administrative act.Consequently, distinction should be made to the administrative investigation procedural regulations between the modes of the applied one and the one based on authority, and the legal status among the private party, the interested person and the party to be investigated. 
【全文】 【法宝引证码】 CLI.A.1159238     

  行政调查表现与使用的领域或者情形较为宽泛,本文仅就行政决定中的行政调查进行讨论。[1]对于行政决定中的行政调查的法律性质应当如何定位,理论研究上有不同看法。[2]本文想以现行有关法律制度中的规定为样本,从法律应用及其关系理顺角度进行必要的实证分析,并就如何完善在思路上提出一些粗浅认识。
  一、有关行政调查的制度实证考察
  (一)行政处罚法中有关行政调查规定的考察
  我国《行政处罚法》第36条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查。”第37条第2款规定:“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”第38条规定:“调查终结,行政机关负责人应当对调查结果进行审查,根据不同情况,分别作出如下决定:(一)确有应受行政处罚的违法行为的,根据情节轻重及具体情况,作出行政处罚决定;(二)违法行为轻微,依法可以不予行政处罚的,不予行政处罚;(三)违法事实不能成立的,不得给予行政处罚;(四)违法行为已构成犯罪的,移送司法机关。”。
  从上述规定中可以归纳出以下几个要点:第一,除违法事实确凿并有法定依据而不需要调查就可当场作出行政处罚外,其他情况下要作出行政处罚决定的,必须经过调查程序,即行政调查是行政处罚决定前应当遵循的法定程序;第二,行政调查的目的是为了全面、客观、公正地了解情况,收集有关证据,以便准确查明事实,为最终是否给予处罚以及给予什么样的处罚或者移交司法机关提供法律事实依据;第三,行政机关在查明情况和收集证据时,可以进行行政调查,也可以进行行政检查,但行政检查是作为行政调查之外的特别或者例外方式,因而需要符合两个条件:必要时和依法拥有行政检查的权力。
  从上述归纳的要点来看,应该说行政调查与行政检查是两个并列的行为方式,但依据第38条的规定又可以看到,不管是调查方式还是检查方式,在其实施完后都被称为“调查终结”,所形成的结论都被称为“调查结果”。因此,行政调查在这里有了两种不同的含义所指:一是指与行政检查并列的一种了解信息和收集证据的方式;另一是指涵盖了行政处罚决定作出之前的所有了解情况和收集证据以查明事实的活动过程(包括所谓的调查方式与检查方式)。
  (二)行政许可法中有关行政调查规定的考察
  我国《行政许可法》第2条规定:“本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。”第31条规定:“申请人申请行政许可,应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况,并对其申请材料实质内容的真实性负责。”第34条规定:“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”“申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式,行政机关能够当场作出决定的,应当当场作出书面的行政许可决定。”“根据法定条件和程序,需要对申请材料的实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”
  从上述规定可以归纳出以下几个要点:第一,行政许可是一种依申请的行政行为,要由申请人提供证明其具备许可条件所需要的材料,而行政机关对这些材料进行审查后作出是否许可的行政决定;第二,行政机关对申请人提交的材料进行审查,特别是对那些申请材料的实质内容需要进行核实而进行的核查,以及按照技术标准、技术规范依法进行的检验、检测、检疫,应当是仅就申请材料所反映的内容真实性在方式和范围方面进行的核对,是一种对申请人所提交材料的有限的消极调查,而不是通过积极主动调查活动对申请人是否存在符合许可条件及其材料的事实全部予以查明,与前面行政处罚过程中以查明事实真相为目的的调查行为及其方式有着明显不同。
  (三)海关法中有关行政调查规定的考察
  根据我国《海关法》第6条有关海关权力的规定,海关可以检查进出境运输工具,查验进出境货物、物品;查阅进出境人员的证件;查问违反本法或者其他有关法律、行政法规的嫌疑人,调查其违法行为;查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料;在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区,检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所,检查走私嫌疑人的身体;在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区以外,海关在调查走私案件时,对有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,可以进行检查,有关当事人应当到场,当事人未到场的,在有见证人在场的情况下,可以迳行检查;在调查走私案件时,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。
  从上述规定可以归纳出:一方面,海关既具有在履行监管职责过程中的监督检查权力,如包括查阅进出境人员的证件,检查进出境运输工具,查验进出境货物、物品,查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料;另一方面,海关也具有在非常态情况下的检查权力,包括在海关监管区和海关附近沿海沿边规定地区,检查有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所,检查走私嫌疑人的身体,也具有在处理违反海关法律规范案件中的行政调查权力,如包括查问违反本法或者其他有关法律、行政法规的嫌疑人以调查违法行为,查阅、复制与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、帐册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他资料,调查走私案件时,可以检查有走私嫌疑的运输工具和除公民住处以外的有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款。
  可以看出,在这里,行政调查是对违反海关法案件在作出处罚决定前的了解情况和收集证据以查明事实的活动,包含着许多调查方式(如检查、查问等);而行政检查既被作为一种了解情况的方式或者手段予以规定,与查阅、查验、查问等方式并称并用,同时又被作为履行监管职责的行政监督检查活动予以规定,其本身又包含了许多实施监督检查活动的方式或手段,如检查、查问、查阅、查验、查询等。
  (四)《湖南省行政程序规定》中有关行政调查规定的考察
  《湖南省行政程序规定》第54条规定:“本规定所称行政执法,是指行政机关依据法律、法规和规章,作出的行政许可、行政处罚、行政强制、行政给付、行政征收、行政确认等影响公民、法人或者其他组织权利和义务的具体行政行为。”第64条第1款规定:“行政执法程序依法由行政机关依职权启动,或者依公民、法人和其他组织的申请启动。”第66条第1款规定:“行政程序启动后,行政机关应当调查事实,收集证据。”第71条规定:“作为行政执法决定依据的证据应当查证属实。”
  归纳上述规定可以看出:第一,所谓行政执法是指表现为许多具体行政行为的行政决定;第二,行政调查是查清事实、收集证据的活动;第三,行政调查是行政决定程序启动后和作出决定前的重要程序活动;第四,按照依职权和依申请两种行政决定启动程序,行政调查也就相应地分为依职权和依申请两种模式,这就正好对应了上面的行政处罚中依职权的行政调查和行政许可中依申请的行政调查。
  二、行政调查的内涵界定及其法律规制之思考
  尽管以上有关行政调查的规定仅为现行法律制度中的一部分,尚不足以称之为对行政调查规定的全面考察,但通过对上述分析就可以看出,在中国大陆现行法律制度中有关行政调查的规定表现为一种在法律上较为混沌不清的现象。
  首先,行政调查被作为了解和查明情况的一种方式或者手段予以规定。在这种情形下,依据《行政处罚法》第37条有关“行政机关在调查或者进行检查时,……询问或者检查应当制作笔录”的规定,似乎行政调查就是以对有关人员进行询问并制作笔录而表现出来的了解有关情况的行为方式。
  其次,行政调查被作为查明事实和收集证据的活动过程,其本身要通过许多行为方式或者手段来实现。在这种情形下,行政调查是行政机关作出行政决定前了解情况和收集证据的重要程序环节,目的是依法公正查明事实真象,为作出合法正确的行政决定提供事实依据,例如《行政处罚法》中规定的调查终结、调查结论,《海关法》中规定的调查违法行为、调查走私案件,以及《治安管理处罚法》第四章“处罚程序”第一节专门规定的“调查”程序等。在这些规定中,行政调查是一种由许多调查方式或者手段所组成的行政活动。
  再次,当行政调查作为行政决定前的了解情况和收集证据以查明事实的活动过程时,如果将行政检查仅仅看做是查明情况的一种方式或者手段,则是可以为实施行政调查活动所运用。但根据《行政处罚法》规定,似乎行政检查又要比同样规定为一种方式的一般行政调查而言更具有特定的强制性与侵犯性,因而法律制度中规定行政检查权行使的情形和条件要严于一般调查权行使的情形和条件。
  从众多法律制度中的规定内容可以看出,在有关行政机关职能的法律设定中,行政机关在作出行政决定之前所进行的了解情况和收集证据以查明事实的活动即行政调查,与行政机关为依法履行监督检查职责所进行的了解信息和查看情况的活动即行政监督检查,可以肯定地说,是分属于两类不同法律性质的行政活动。因此,对行政调查活动的法律规制,必须深刻地准确把握和遵循该立法旨意。
  1.应当明确行政调查是一种查明事实的活动。
  应当说,行政调查活动与调查方式之间既有着紧密关系但又存在着严格区别。一方面,行政调查活动要靠许多不同的调查方式来实现,如果没有各种不同的调查方式,则行政调查活动就会失去进行调查的具体措施保障。但另一方面,行政调查活动又不同于调查方式,因为调查过程是包含了行政机关依法能够运用的相关调查方式进行查清事实和收集证据的一系列过程的活动总和,而调查方式是行政机关在调查过程中依据法律规范的授权及其具体规定所能够采取的调查措施和手段,尽管行政机关在作出具体行政行为前都有权而且也应当进行调查,但在具体调查方式上可能会因法律规范规定的不同,其调查措施和手段也不完全相同。比如根据《海关法》的规定,海关机关在调查走私案件时,经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准,可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款、汇款,而一般行政机关在实施调查时就不具有这样的措施和手段。其实,《行政处罚法》中规定的行政机关“必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据;必要时,依照法律、法规的规定,可以进行检查”,其立法本意只是在强调一般调查措施与检查等特殊调查措施的区分,而并不是说这里的检查不属于调查活动本身。
  因此,行政调查是行政机关作出行政决定前进行的了解情况和收集证据以查明事实的活动,而不是了解情况和收集证据的一种方式或者手段。因此,要准确区分行政调查活动与行政调查的方式与手段。可以说,行政调查作为查明事实的活动,是需要通过一系列能够了解情况和收集证据的方式或者手段来完成的。这些方式可以分为一般方式和特别方式,前者是行政机关在进行正常调查过程中就能采取的方式,如查问、检查有关证件,查阅和复制有关资料,对有待进一步查明的物品进行登记保存等;而后者是在正常调查过程中不能达到调查目的情况下或者特定条件下,需要法律规范的专门明确授权规定并经过特定审批手续后才能采取的方式,如传唤或者强制传唤,对人身或者特定场所的检查,对企业在金融机构、邮政企业存款、汇款的查询等。
  2.应当明晰行政调查的适用前提及其条件。
  行政调查之后是行政决定,也就是说行政调查是行政决定的前置程序。正因为行政调查的启动是为了要作出行政决定,反过来就是因为要作行政决定才需要行政调查。所以,只有当行政管理工作中某个法律事实或者事件的出现或者存在,才需要经过行政调查和作出处理决定。首先是客观上发生或者出现了需要行政处理的某个法律事实或者事件,其次是就该法律事实或者事件在程序上已经立案或者启动了相关处理程序,行政调查活动才能得以开始。例如作为承载行政监督检查职能的行政检查活动只是对检查对象守法情况的一种常态执法行为,其不是为查明某个特定事实并最后作出行政处理决定。这就是行政调查与行政检查在适用前提及其条件的很大不同之一。当然,经过行政检查活动发现问题需要进行处理的,也才会启动行政调查活动以查明事实并最后作出行政处理决定的。
  但由于行政决定依法被划分为依职权与依申请两种不同启动程序,而这两种程序下对行政决定职权行使与职责履行的要求又不同,因而其行政调查活动所表现出来的调查职权方式及其适用条件也是不同的。例如在依职权程序下,行政机关要在查明全部案件事实情形下才能作出决定,因而其调查活动及其职责是全面和绝对的;但在依申请程序下,行政机关则是在申请人提交材料基础上仅对其所要证明的相关事实进行审查和核实,因而其调查活动及其职责是有限的和相对的。
  3.行政调查活动实体规制的核心在于对调查措施权的规制。
  有关行政调查活动的法律性质存在着不同看法,主要有三种观点:事实行为、中间行政行为和程序行政行为。[3]笔者认为,仅就行政调查活动本身而言,其只是行政决定前的一个了解情况、收集证据和查明事实的程序环节,并不存在独立行政行为的意义。但是,如果行政调查过程中因采用特定调查措施或者手段而形成对行政相对人产生法律上的权利义务影响的行为,则会以该特定方式所标示出来的独立调查权力行使方式及其行为状态而构成一个行政行为的。例如,采取强制传唤措施、登记保存措施等。
  因此,就实体规则及其规制来看,主要是行政机关在实施行政调查活动时所能够行使的具体调查权力方式及其采取调查措施的法律依据问题。一般认为,行政调查权是行政处理权的组成部分,行政机关依法拥有一定范围内事项的处理权,也就拥有相应的调查权,否则所谓的处理权就是不完整的,也是无法行使和实施的。但是,如果将调查权界定为具有强制性,行政相对人具有接受和进行协助的义务,则就必须另有实定法的明确授权。这就像尽管行政机关在作出行政行为之后,该行政行为在法定效力要素上包含着强制执行力,但当行政相对人不遵守和履行行政行为在内容上所设定的相关义务的情况下,行政机关如果要想通过行使行政强制执行权来实现其该义务,则还需要实定法的另行明确授权。所以,一般情况下行政机关拥有处理权,也就会拥有调查询问权,但如果行政机关要将这种询问权作为被询问人必须接受和进行协助的具有一定强制力而使被询问人必须服从和配合而不得拒绝的询问方式,则就应当有明确的法律依据。对于那些以强制性表现出来的具有特定内涵的调查方式与措施,如检查人身或者特定场所,就更应当具有明确的法律授权为依据。也就是说,尽管行政调查在目的上是为后面行政处理决定收集证据和查明事实,凡涉及行政处理决定内容所需要查明的事项,都应当属于行政调查权能够查处的范围,但是,由于不同的行政调查方式会涉及到对行政相对人不同权益的干涉,比如进入特定场所就可能涉及经营权或者住宅权,到金融机构查取存款、汇款就会涉及隐私权,因此而应当得到法律的明确授权。
  三、行政调查的程序规制
  (一)行政调查程序规定的考察
  对此,《行政处罚法》第37条规定:“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问,并协助调查或者检查,不得阻挠。”《湖南省行政程序规定》第66条第2款规定:“行政机关执法人员在调查时,执法人员不得少于2人,并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件,在调查记录中予以记载。行政机关执法人员不出示行政执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。”该《规定》第67条规定:“当事人应当配合行政机关调查,并提供与调查有关的材料与信息。知晓有关情况的公民、法人或者其他组织应当协助行政机关的调查。”“公民协助行政机关调查,其所在单位不得扣减工资;没有工作单位的,因协助调查造成的误工损失,由行政机关按当地上年度职工日平均工资给予补助。因协助调查产生的其他合理费用由行政机关承担。”
  就行政调查作为活动过程来看,主要是时间和空间的过程问题,因而遵守程序规则尤为重要。就上述规定来看:第一,对行政调查人员的资格和人数进行了明确规定;第二,规定了行政调查人员应当出示有关证件;第三,规定了被调查人员予以配合而不得拒绝和应当如实回答问题的义务;第四,规定了被调查人员一定的权利。
  目前只有《湖南省行政程序规定》总则中对行政程序基本原则作了的规定,我们可以将其解读为有关行政调查活动同样应当遵守的基本原则及其要求。具体来说,在行政调查程序中应当予以遵守的基本原则包括合法原则、合理原则、公开原则、参与原则、高效便民原则、信赖保护原则。此外,有关行政机关之间公务协助、执法人员执行公务应当回避、委托行使职权、教示制度等方面的具体规定,也应当在行政调查活动中予以遵守。但对于行政调查活动本身所应当遵循的过程及其调查方式采取的规则依据没有专门或者具体规定,只是对行政机关收集证据行为从定案上作了反面的否定性规定。然而,由于行政调查是行政机关行使职权和履行职责查明事实的活动,其过程是行政决定最终得以形成的基础,如果缺少对其活动程序的正面规定与规范,既不利于其依法行政,也不利于对其监督,尤其不能保证行政决定在法律上的最终正确性。
  (二)两种行政执法程序启动模式下的行政调查程序适用问题
  既然行政调查在功能和目的上就是为后面作出相应具体行政行为而收集证据和查清相关事实,那么这种调查活动程序会因作出具体行政行为的启动程序不同而有所不同。
  依据《湖南省行政程序规定》第64条规定,行政执法程序启动分为依法由行政机关依职权启动和依公民、法人或者其他组织即行政相对人的申请启动。由于行政调查是在行政程序启动后开始的,相应地行政调查程序也应当分为依职权启动程序下和依申请启动程序下两种情形。
  在依职权启动程序下的行政调查,其所要查清的是为保证依法作出正确行政决定而应当具备的所有相关法律事实,比如在行政处罚过程中,就要通过调查活动查清行政相对人是否违反以及如何违反相关法定行政管理秩序的全部事实,以保证在所查明事实情况下作出不给予处罚、免予处罚、给予处罚及给予何种处罚或者依法移交司法机关等决定。在这里,行政机关承担着对已经立案后的所有事实予以查明的责任,其不仅要依赖对当事人、利害关系人的调查,还要依赖对其他知情人的调查,以及对许多与该案件有关物品、场所等的收集调查。行政机关依职权启动程序进行调查和作出决定本身的主动性,也恰恰是其应当主动查清事实的职责性体现。
  在依申请启动程序下的行政调查,其所要查清的事实是申请人所提交的材料及其所反映和要证明的事实是否符合法定条件要求,以便依据法律规范的规定作出批准或者不批准的处理决定。在这里,申请人承担着提供相关法定条件所要求的材料并证明自己符合这些条件的义务,在此情形下,行政机关负责对这些材料的审查和核实,只是针对当事人、利害关系人来审核所提交材料的真实合法性以及是否符合法定条件要求,其既无职权也无职责在所提交材料外就当事人是否还具备法定条件的事实进行全面调查或者予以查清。可以说,在依申请启动程序下其本身的被动性,使得行政调查不仅受到范围上的严格限制,而且就审核以外的其它调查方式能否适用也是受到严格限制的,甚至是否适用严格意义上的调查程序也并非必须进行的活动。
  (三)各种不同调查方式与手段下的程序规范问题
  首先是令状制度的设定与适用条件问题。目前有关令状制度的规定散见于有关专业性单行法律制度中,如海关法、税收征管法、治安管理处罚法等,而这些法律制度中将相关令状决定权都赋予给了行政机关及其负责人。但由于缺乏统一的《行政程序法》,则没有像行政强制执行那样以申请法院执行为原则和以行政机关自行执行为例外的签证执行权启动与行使模式,因而也就没有形成一般情形下的令状决定权与例外情形下的令状决定权及其机制模式。[4]
  其次是行政调查的一般方式与特别方式的设定及其适用规则问题。这一点,就连《湖南省行政程序规定》也缺乏明确规定。有关行政调查的一般方式,也就是所有行政机关在履行调查职责过程都能够实施的调查行为及其手段,其实这也是行政机关履行调查职责所必须具有的体现调查职能的最基础的方式,如询问、登记保存等。而特别行政调查方式,是行政机关在实施调查活动时能够对被调查人财产、特定活动场所甚至行为自由、个人隐私、人身等采取一定影响或者限制措施的方式。对于一般调查方式和特别调查方式的设定,应当按照《立法法》规定的原则及其要求进行,并就其应当遵守的程序规则作出明确规定。
  四、行政调查中被调查人的法律地位考查
  (一)行政程序参与人与被调查人
  根据《湖南省行政程序规定》第二章第三节第23-28条的规定,行政程序参与人包括了当事人、利害关系人及其代表人、代理人,其中当事人是指与具体行政行为有法律上的利害关系并以自己名义参与行政程序的公民、法人或者其他组织,而利害关系人是与具体行政行为内容或者结果具有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织。行政程序参与人在行政程序中依法享有知情权、参与权、表达权、监督权。
  根据《湖南省行政程序规定》第66条和第67条的规定,行政调查活动的相对人包括了当事人和知晓有关情况的公民、法人或者其他组织,即行政调查程序的参与人包括了当事人和有关人员。
  应当说,这里的有关人员包括了行政程序参与人中当事人以外的利害关系人,但显然不限于利害关系人,而是还包括了其他被调查对象。
  (二)被调查人在行政调查活动中的权利义务
  《湖南省行政程序规定》第66条第2款中规定了“行政机关执法人员不出示执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受和提供证据”,也就是说,在行政机关执法人员不出示执法证件的情况下,被调查人拥有当场抗辩的权利。那么,除此之外,按照行政程序基本原则要求,被调查人所能够享有的具体权利是什么,以及行政机关及其执法人员违反上述有关行政程序原则和回避、委托、教示等方面规定情况下,被调查人所享有的具体权利又是什么,比如要求行政执法人员告知调查的依据、目的、过程及其自己享有的权利,必要时拒绝回答的权利,对有关自己的调查笔录进行更正的权利等,缺乏相关明晰规定。
  同时,根据我国《行政处罚法》第37条和《湖南省行政程序规定》第67条以及其他相关法律制度中的规定,在行政调查中,不管行政机关采取的是一般方式还是特别方式,被调查人都有服从和协助而不得加以拒绝的义务。但是,这些法律制度中均未就被调查人不履行这些配合义务情况下如何对待或者处理再作具体规定。从法学原理上来说,这样的规定是一种被调查人应当遵守和履行的明确而具体的法律义务,如果违反则应承担相应的法律责任。这就使得该规定在现实中不能起到约束被调查人履行协助调查义务的作用。
  这里其实也许反映了立法者所具有的立法上的为难之处,这就是如何能够公平合理又能切实可行地为行政机关和被调查人之间设立责任形式及其追究机制。
  首先,恐怕其主要原因在于没有从法律制度中将当事人、利害关系人与其他有关人的法律地位进行合理而有正当性地区分所导致。应当说,当事人、利害关系人是行政法律关系中的权利义务主体,在立法上应当将配合调查的义务及其责任置于法律关系之中进行设定,也就是在其不予履行协助调查义务情况下,会导致对其不利的事实认定(甚至是一种不利推定)的结果,以及配置特定情形下的必要的特别调查措施和手段。然而,对于当事人、利害关系人以外的其他有关人员,在立法上只能将其置于公民所应当具有的一种社会责任基础上所应当承担的所谓法律义务(即一种对世的义务),然后配置于特定情形下义务违反的责任追究机制,即有充分证据证明其在事实上具备具体配合义务而不履行时责令其承担一定法律责任。当然,此种情况下,也就形成了特定阶段条件下的具体行政法律关系。为此,立法上必须基于上述思路对行政调查对象进行更进一步的深层次规定。
  其次,还应当在法律上明确,对被调查人在行政机关依法采取一般调查方式中与在采取特别调查方式中违反协助调查义务的,给其带来不利的法律后果是不一样的。在一般调查方式中,例如对询问中被调查人不予以配合的,或者对需要提交的资料而予以拒绝的,一方面行政机关不得为非要实现调查目的而直接强制被调查人服从或接受调查方式,但另一方面可以在法律规范中规定此种情况下,或者推定某种拟待查明的对被调查人不利事实在法律程序上视为成立,或者推定某个有待核实的对被调查人有利的条件视为不存在;而在特别调查方式中,如果被调查人违反协助调查义务,行政机关不仅可能为实现调查目的而直接采取强制调查方式实施调查活动(如强制传唤,进入特定场所检查),而且被调查人可能会以构成妨害公务情形而被追究相应法律责任。当然这些不利法律后果都需要在法律上予以明确规定为前提。 
【注释】
[1]除行政决定外,行政调查还被用于人口普查、拟定行政计划、意见调查、统计、行政决策等。参见张娟:“行政调查基本概念初探”,载《法学杂志》2009年第10期。
[2]关于行政调查性质有事实行为、程序行政行为、中间行政行为等观点。参见杨海坤,郝益山:《参与行政调查的讨论》,载《行政法学研究》2000年第2期。
[3]应松年,庄汉:“行政调查的现状与未来发展方向”,载《江苏社会科学》2008年第5期。
[4]李安清:“行政调查的程序法规制”,载《江汉论坛》2008年第3期。 
 

 
 
 
 
 
 
 
 
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